Правовые основы охраны здоровья граждан в РФ

8.1. Цели изучения правовых основ охраны здоровья граждан

Закладываемыми целями изучения настоящей главы являются получение знаний и обретение понимания относительно:

  • содержания, структуры и особенностей системы законодательства об охране здоровья граждан (или о здравоохранении) в Российской Федерации, ее ключевых нормативных правовых актах;
  • функционально-целевой нагрузки нормативного правового регулирования в сфере охраны здоровья граждан;
  • детерминантов системности правового регулирования в сфере здравоохранения и правового обеспечения государственного управления в этой сфере;
  • наиболее значимых особенностей трех из числа ключевых для сферы здравоохранения федеральных законов — Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ (ред. от 24.02.2021) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
  • проблем и недостатков законодательства Российской Федерации в данной сфере.

8.2. Система законодательства об охране здоровья граждан

Понятие «система» отражает, согласно Стаффорду Биру, сложную взаимосвязь набора различных элементов, состоящего из сложно связанных, сопряженных друг с другом частей [1, с. 22], отражает «совокупность и характер связей и отношений между элементами (подсистемами) системы» [2, с. 8].

Систему законодательства об охране здоровья граждан в любом государстве составляют некоторые объемы нормативно-правовых актов разного уровня, иерархически и операционабельно упорядоченные и взаимно среференцированные внутри таких объемов.

На сегодня нет государства в мире, где отсутствовало бы профильное законодательство в сфере здравоохранения. Это императивная опция, вытекающая из комплекса международно- и конституционно-признаваемых прав человека на охрану и защиту здоровья, на получение доступной, безопасной и качественной медицинской помощи.

И это всегда системный комплекс законов. Более того, нормативное регулирование всегда включает множество актов и помимо принимаемых государством законов, в их числе относимые к следующим позициям: 1) международные правовые акты, документы международных организаций публичного права в сфере здравоохранения; 2) документы экстраправового (внеправового) нормативного регулирования (lex biomedica); 3) локальные акты медицинских организаций (должностные инструкции, положения и т.д.), принимаемые на основе нормативных правовых актов и при необходимости документов lex biomedica.

Даже в тех государствах, где действует кодекс здравоохранения (то есть, где законодательство о здравоохранении кодифицировано), помимо основного кодекса действуют и иные референтные рассматриваемому тематическому горизонту нормативные правовые акты. Так, во Французской Республике, помимо профильного Кодекса общественного здравоохранения Франции (ред. на 11.07.2021)Кодекс общественного здравоохранения Франции (ред. на 11.07.2021) [Code de la santé publique (Dernière modification — 11 juillet 2021)] // ., действует еще Кодекс социального обеспечения Франции (ред. на 03.07.2021) Кодекс социального обеспечения Франции (ред. на 03.07.2021) [Code de la sécurité sociale (Dernière modification — 03 juillet 2021)] // . (например, референтны обсуждаемому нормы о Высшем медицинском комитете и мн. др.), а также целый ряд иных актов. В Люксембурге, помимо Кодекса здравоохранения Люксембурга от 18.11.2016 Кодекс здравоохранения Люксембурга от 18.11.2016 [Code de la santé (Applicable au 09.08.2020)] // . (иное понимание модальности «кодекс»), действует в рассматриваемой сфере еще ряд актов.

В странах с некодифицированным законодательством об охране здоровья граждан многообразия актов еще больше.

В Испании отношения в сфере здравоохранения урегулированы Законом Испании от 28.05.2003 № 16/2003 (ред. от 30.03.2021) «О солидарности и качестве национальной системы здравоохранения» Закон Испании от 28.05.2003 № 16/2003 «О солидарности и качестве национальной системы здравоохранения» [Ley 16/2003, de 28 de mayo de 2003, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud] // Boletín Oficial del Estado. 29.05.2003. N128. Ред. от 30.03.2021 [Última actualización publicada el 30.03.2021] ., Законом Испании от 16.12.2003 № 55/2003 (ред. от 12.12.2016) «Устав штатных сотрудников служб здравоохранения» Закон Испании от 16.12.2003 № 55/2003 «Устав штатных сотрудников служб здравоохранения» [Ley N 55/2003, de 16 de diciembre de 2003, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud] // Boletín Oficial del Estado. 17.12.2003. N301. Ред. от 12.12.2016 [Última actualización publicada el 12.12.2016] , Органическим законом Испании от 14.04.1986
№ 3/1986 (ред. от 11.03.2020) «О специальных мерах в области общественного здравоохранения» Органический закон Испании от 14.04.1986 № 3/1986 «О специальных мерах в области общественного здравоохранения» [Ley Orgánica N3/1986, de 14 de abril de 1986, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública] // Boletín Oficial del Estado. 29 de abril de 1986. N102. P. 15207–15207. Ред. от 11.03.2020 [Última actualización publicada el 11.03.2020] ., Органическим законом Испании от 20.06.2013 № 3/2013 (ред. от 18.02.2017) «О защите здоровья спортсменов и борьбе с допингом в спортивной деятельности» Органический закон Испании от 20.06.2013 № 3/2013 (ред. от 18.02.2017) «О защите здоровья спортсменов и борьбе с допингом в спортивной деятельности» [Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio de 2013, de protección de la salud del deportista y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva] // Boletín Oficial del Estado. 21.06.2013. N148. Ред. от 18.02.2017 [Última actualización publicada el 18.02.2017] ., Королевским Декретом-Законом от 16.11.1978 № 36/1978 (ред. от 29.06.1994) «Об институциональном управлении социальным обеспечением, здравоохранением и занятостью» Королевский Декрет-Закон Испании от 16.11.1978 № 36/1978 «Об институциональном управлении социальным обеспечением, здравоохранением и занятостью» [Real Decreto-ley N 36/1978, de 16 de noviembre de 1978, sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la salud y el empleo] // Boletín Oficial del Estado. 18.11.1978. N276. Ред. от 29.06.1994 [Última actualización publicada el 29.06.1994] ., Королевским Декретом-Законом от 10.03.2020 № 6/2020 (ред. от 10.07.2021) «О введении некоторых неотложных мер в экономической сфере и по охране здоровья населения» Королевский Декрет-Закон Испании от 10.03.2020 № 6/2020 «О введении некоторых неотложных мер в экономической сфере и по охране здоровья населения» [Real Decreto-ley N 6/2020, de 10 de marzo de 2020, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública] // Boletín Oficial del Estado. 11.03.2020. N 62. Ред. от 10.07.2021 [Última actualización publicada el 10.07.2021] ..

Для столь большой по площади территории и численности населения страны, как Россия, вполне разумно-рационально и обоснованно иметь разветвленную и многоуровневую сложную систему законодательства в исследуемой сфере.

Систему законодательства Российской Федерации в сфере здравоохранения составляют следующие акты федерального уровня:

  • Конституция Российской Федерации Конституция Российской Федерации / Принята всенародным голосованием 12.12.1993; с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 // СПС «Консультант Плюс». (преамбула, ст. 2, 7, 17, 18, 21, 22, 41, 42, 55 и др.) — определяет исходное базовое и высшего приоритета, но очень рамочное регулирование;
  • Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 28.11.2011. № 48. Ст. 6724. В ред. от 02.07.2021. СПС «Консультант Плюс». — базовый профильный закон общего регулирования в сфере здравоохранения;
  • Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ (ред. от 24.02.2021) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ (ред. от 28.01.2020) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.12.2010. № 49. Ст. 6422. В ред. от 24.02.2021. СПС «Консультант Плюс».;
  • Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 05.04.1999. № 14. Ст. 1650. В ред. от 02.07.2021. СПС «Консультант Плюс».;
  • Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 28.06.2021) Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 07.01.2002. № 1.
    Ч. 1. Ст. 3. В ред. от 28.06.2021. СПС «Консультант Плюс».
    ;
  • Федеральный закон от 29.06.2015 № 160-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон от 29.06.2015 № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.07.2015. № 27. Ст. 3951. В ред. от 26.07.2019. СПС «Консультант Плюс».;
  • Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1 (ред. от 08.12.2020) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» Закон Российской Федерации от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ. 20.08.1992. № 33. Ст. 1913. В ред. от 08.12.2020. СПС «Консультант Плюс».;
  • Федеральный закон от 18.06.2001 № 77-ФЗ (ред. от 26.05.2021) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» Федеральный закон от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 25.06.2001. № 26. Ст. 2581. В ред. от 26.05.2021. СПС «Консультант Плюс».;
  • Федеральный закон от 30.03.1995 № 38-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» Федеральный закон от 30.03.1995 № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 03.04.1995. № 14. Ст. 1212. В ред. от 08.12.2020. СПС «Консультант Плюс».;
  • Федеральный закон от 23.06.2016 № 180-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О биомедицинских клеточных продуктах» Федеральный закон от 23.06.2016 № 180-ФЗ «О биомедицинских клеточных продуктах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 27.06.2016. № 26. Ч. I. Ст. 3849. В ред. от 11.06.2021. СПС «Консультант Плюс»..

Сюда же следует отнести Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и ряд др. федеральных законов. В систему законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан входит большой объем подзаконных актов федерального уровня:

  • указы Президента Российской Федерации (Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 20.11.2020) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 (ред. от 02.07.2021) «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ», Указ Президента РФ от 17.03.2020 № 187 «О розничной торговле лекарственными препаратами для медицинского применения», Указ Президента РФ от 29.06.1998 № 729 «Вопросы Федерального фонда обязательного медицинского страхования», Указ Президента РФ от 11.10.2004 № 1304 (ред. от 24.09.2007) «О Федеральном медико-биологическом агентстве» и др.);
  • постановления Правительства Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 12.11.2002 № 813 «О продолжительности работы по совместительству в организациях здравоохранения медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности и в поселках городского типа»; Постановление Правительства РФ от 03.06.2020 № 816 (ред. от 11.12.2020) «О временном порядке распределения в Российской Федерации некоторых лекарственных препаратов для медицинского применения, возможных к назначению и применению для лечения новой коронавирусной инфекции», Постановление Правительства РФ от 21.05.2020 № 714 «Об утверждении перечня медицинских изделий для диагностики (лечения) новой коронавирусной инфекции, расходы на приобретение которых, а также на их сооружение, изготовление, доставку и доведение до состояния, в котором такие медицинские изделия пригодны для использования, учитываются при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций» и др.);
  • акты профильного федерального органа исполнительной власти (Министерства здравоохранения Российской Федерации) и ряда других органов государственной власти федерального уровня.

Помимо того, в систему законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан входит значительная линейка законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации.

Функциональную нагрузку нормативного правового регулирования в сфере охраны здоровья граждан составляют [3, с. 91–93]:

  1. формирование поля правовых дефиниций ключевых понятий и концептов, детерминирующего единство понимания и толкования нормативного правового регулирования в сфере здравоохранения;
  2. создание типизированных базовых «правил игры» (правил поведения) и принципов общественных отношений в сфере здравоохранения, их правовое фреймирование — установление и обеспечение определенных рамок для действий (поведения), отношений и взаимодействий, происходящих в обществе по кругу предметов, связанных с охраной здоровья граждан предоставлением и оказанием медицинских помощи и услуг;
  3. очерчивание круга основных субъектов общественных отношений в сфере здравоохранения и закрепление конкретизированной правосубъектности основных субъектов общественных отношений в сфере здравоохранения — пациентов [4] (их родственников и иных близких лиц, их законных представителей), врачей [5], госпитальных капелланов (больничных священников), главврачей и других руководителей, а также иных должностных лиц, учредителей, владельцев медицинских организаций;
  4. задание условий и параметров и фреймирование видов медицинской помощи (например, паллиативной [6], стоматологической и т.д.) и онтологии медицинских профессий, видов профессиональной деятельности в сфере здравоохранения;
  5. задание условий и параметров и фреймирование медицинского образования;
  6. задание условий и параметров и фреймирование сути, онтологии, видового многообразия и правовых последствий дефектов медицинской помощи [7];
  7. регулирование построения, функционирования и воспроизводства системы органов публичного (государственного и муниципального) управления в сфере здравоохранения, создание гарантий, условий и процедур взаимодействия между органами публичного управления и всеми прочими субъектами, а равно взаимодействия указанных органов между собой, определение правовых основ, условий, инструментов планирования проектирования, реализации, контроля и оценки публичного управления и государственной политики в сфере здравоохранения [8–15];
  8. активное администрирование органами публичной власти отношений и процессов в названной сфере, включая изменение общественных отношений и процессов, упорядочение, поддержка и содействие развитию названной сферы, точечное корригирование общественных отношений и процессов, рестрикция (ограничение) и пресечение нежелательных, неприемлемых или представляющих опасность (в том числе противоправных) деяний, общественных отношений и процессов, санкционирования, а также стимулирование процессов и отношений, позиционируемых как позитивные;
  9. правовая охрана и защита подлежащих такой охране и защите объектов;
  10. установление оснований для недобровольных медицинских вмешательств.

Системность правового регулирования в сфере здравоохранения и правового обеспечения государственного управления в этой сфере обеспечивается следующими детерминантами:

1) создание Конституцией Российской Федерации (как актом, имеющим высшую силу и исходный учредительный характер) единых конституционно-правовых основ отношения государства к здоровью граждан (и их правам на поддержание и охрану здоровья) как ценности, конституционно-правовых основ социальности государства, системы органов государственной власти (в том числе в сфере здравоохранения). Ее фундаментальная учредительная, центральная системообразующая и порядкообразующая роль в организации является основой для упорядочения (создания каркаса, контуров и иерархий, систем интерреляций) конституционного дизайна системы законодательства в сфере здравоохранения;

2) обеспечение в законодательстве Российской Федерации единства и преемственности понимания и толкования нормативного правового регулирования в сфере здравоохранения, включая основные референтные понятия;

3) формирование поля правовых дефиниций ключевых понятий и концептов, детерминирующего единство понимания и толкования;

4) создание типизированных базовых «правил игры» (правил поведения) и принципов общественных отношений в сфере здравоохранения;

5) единство топологии и природы системы законодательства Российской Федерации, связанность единством в императивной соотнесенности с устоявшейся в России системой принципов и правил юридической техники, связанность пределами юридического пространства, а также каркасом и рамками публичного порядка Российской Федерации, единой и преемственной государственной правовой политикой в рассматриваемой сфере;

6) системное комплементарное (взаимно-достраивающее) сопряжение ключевых законодательных актов в нормативном правовом регулировании в сфере здравоохранения.

Далее будет дан краткий обзор трех из числа профильных для рассматриваемой сферы федеральных законов.

8.3. Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»

Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 28.11.2011. № 48. Ст. 6724. В ред. от 02.07.2021. СПС «Консультант Плюс»., как уже было сказано выше, является базовым профильным законом общего регулирования в сфере здравоохранения.

До него в стране действовали Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1, а до того — Закон СССР от 19.12.1969 № 4589-7 «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении» и Закон РСФСР от 29.07.1971 «О здравоохранении».

Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» — это акт с приоритетной для рассматриваемой сферы отношений регуляторной силой, то есть он имеет более высокую силу по охватываемому им кругу отношений, нежели другие федеральные нормативные правовые акты в этой сфере.

Согласно пунктам 1–5 ст. 3 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В случае несоответствия норм об охране здоровья, содержащихся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормам настоящего Федерального закона применяются его нормы. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции имеют право издавать муниципальные правовые акты, содержащие нормы об охране здоровья, в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом правила в сфере охраны здоровья, применяются правила международного договора.

Определенные изъятия определяются пунктами 6–9 ст. 3 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Законодательство в сфере охраны здоровья в отношении организаций, осуществляющих медицинскую деятельность на территориях опережающего социально-экономического развития, применяется с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации». Законодательство в сфере охраны здоровья в отношении организаций, расположенных на территории международного медицинского кластера и осуществляющих медицинскую деятельность, применяется с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Законодательство в сфере охраны здоровья в отношении организаций, осуществляющих медицинскую деятельность на территории свободного порта Владивосток, применяется с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О свободном порте Владивосток». Законодательство в сфере охраны здоровья в отношении организаций, осуществляющих медицинскую деятельность на территориях инновационных научно-технологических центров, применяется с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Кроме того, по ряду сопряженных предметно-объектных областей такими актами с регуляторной силой могут выступать некоторые другие федеральные законы из числа выше­указанных.

Предметно-объектную область регулирования Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» составляют отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, в их числе (ст. 1):

1) правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан (ст. ст. 1–3 и мн. др., а также сам весь этот федеральный закон в целом):

  • закрепление правовых дефиниций основных понятий, используемых в данном Федеральном законе (ст. 2);
  • структура и внутренняя иерархия системы законодательства в сфере охраны здоровья (ст. 3);
  • основные принципы, порядки и пределы охраны здоровья (ст. ст. 4, 45, 47);
  • определение момента смерти человека (ст. 66);
  • требования к оказанию медицинской помощи, различным ее видам (ст. ст. 10, 6, 19, 31–37, 64, 79.1, 87, 88 и др.);
  • принципы децентрализации управления сферой здравоохранения (ст. ст. 14–17, ч. 2 ст. 6 и др.);
  • роль и значение создания общественных объединений и иных некоммерческих организаций в сфере охраны здоровья (ст. ст. 28, 29, 76 и др.);
  • финансовое обеспечение в сфере охраны здоровья [глава 11 (ст. ст. 82–84)];
  • организация контроля в сфере охраны здоровья [глава 12 (ст. ст. 85–97)].

2) права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав (ст. ст. 4–11, 18–27, 30–37, 39–44, 51–59, 80,
81 и др.);

3) полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья [ст. ст. 5, 7–10, 12, глава 3 (ст. ст. 14–17), 29, 41, 58–65, глава 10 (ст. ст. 80, 81), глава 12 (ст. ст. 85–97), ст. 98];

4) права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья
(ст. ст. 78–79, 11–13, 6, 21, 22, 29, 29.1, 31–37, 69–75, 79.1, 98 и др.);

5) права и обязанности медицинских работников и фармацевтических работников
(ст. ст. 72, 11, 13, 23, п. 8 ст. 10, ч. 1 ст. 21, ст. ст. 69–71, 73–75, ч. 1 ст. 76, ч. 14 ст. 100, п. 7 ст. 17, ст. ст. 78, 24, ст. 98 и др.).

Порядкообразующие аттрактивные для описываемой сферы ключевые понятия получили в рассматриваемом федеральном законе следующие (в числе прочих) правовые дефиниции:

  • здоровье — состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма (п. 1 ст. 2);
  • охрана здоровья граждан (охрана здоровья) — система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи (п. 2 ст. 2);
  • медицинская помощь — комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг (п. 3 ст. 2);
  • медицинская услуга — медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение (п. 4 ст. 2);
  • медицинское вмешательство — выполняемые медицинским работником и иным работником, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, по отношению к пациенту, затрагивающие физическое или психическое состояние человека и имеющие профилактическую, исследовательскую, диагностическую, лечебную, реабилитационную направленность виды медицинских обследований и (или) медицинских манипуляций, а также искусственное прерывание беременности (п. 5 ст. 2).

Весь перечень дефиниций в указанной статье данного федерального закона много обширнее.

8.4. Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»

Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ (ред. от 24.02.2021) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ (ред. от 28.01.2020) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.12.2010. № 49. Ст. 6422. В ред. от 24.02.2021. СПС «Консультант Плюс». для регулирования сферы охраны здоровья является «соподчиненным» с Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», за исключением четко обозначенной в самом Федеральном законе «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» его предметно-объектной области, а именно вопросов организации и реализации обязательного медицинского страхования, где приоритет регулирования за уже этим федеральным законом.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ (ред. от 24.02.2021) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», данный акт регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Законодательство об обязательном медицинском страховании основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федерального закона от 16.07.1999
№ 165-ФЗ (ред. от 26.05.2021) «Об основах обязательного социального страхования», настоящего Федерального закона, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации. Отношения, связанные с обязательным медицинским страхованием, регулируются также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации. В целях единообразного применения настоящего Федерального закона при необходимости могут издаваться соответствующие разъяснения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (ст. 2).

Предметно-объектную область регулирования Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ (ред. от 24.02.2021) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» составляют отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования (ст. 1), в их числе:

  • структура и внутренняя иерархия системы законодательства в сфере обязательного медицинского страхования (ст. 2);
  • закрепление правовых дефиниций основных понятий, используемых в данном Федеральном законе (ст. 3);
  • основные принципы осуществления обязательного медицинского страхования (ст. 4);
  • полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования [глава 2 (ст. ст. 5–8) и др.];
  • правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, субъектов управления в этой сфере
    (ст. ст. 9–15, 33, 34 и др.);
  • права и обязанности застрахованных лиц, страхователей, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации (ст. ст. 16, 17, 19, 20 и др.);
  • ответственность в сфере обязательного медицинского страхования (п. 7 ст. 5, п. 3 ч. 1 ст. 7, ст. 18, ч. 1 ст. 22, 25, 41 и др.);
  • финансовое обеспечение обязательного медицинского страхования (ст. ст. 21–32 и др.);
  • программы обязательного медицинского страхования (ст. ст. 35, 36);
  • основания возникновения и гарантии реализации прав и обязанностей субъектов отношений в сфере обязательного медицинского страхования, система договоров в сфере обязательного медицинского страхования (ст. 37–39);
  • организация и реализация учета и контроля в сфере обязательного медицинского страхования (ст. 40–49).

Порядкообразующие аттрактивные для описываемой сферы ключевые понятия получили в рассматриваемом федеральном законе следующие (в числе прочих) правовые дефиниции:

  • обязательное медицинское страхование — вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (п. 1 ст. 3);
  • объект обязательного медицинского страхования — страховой риск, связанный с возникновением страхового случая (п. 2 ст. 3);
  • страховой риск — предполагаемое событие, при наступлении которого возникает необходимость осуществления расходов на оплату оказываемой застрахованному лицу медицинской помощи (п. 3 ст. 3);
  • страховой случай — совершившееся событие (заболевание, травма, иное состояние здоровья застрахованного лица, профилактические мероприятия), при наступлении которого застрахованному лицу предоставляется страховое обеспечение по обязательному медицинскому страхованию (п. 4 ст. 3);
  • страховое обеспечение по обязательному медицинскому страхованию (далее — страховое обеспечение) — исполнение обязательств по предоставлению застрахованному лицу необходимой медицинской помощи при наступлении страхового случая и по ее оплате медицинской организации (п. 5 ст. 3).

Весь перечень дефиниций в указанной статье данного федерального закона много обширнее.

8.5. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»

Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (преамбула).

Ст. 3 названного Федерального закона определяет, что законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее — санитарное законодательство) основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Предметно-объектную область регулирования Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» составляют отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, это позволяет реализовать предусмотренные Конституцией Российской Федерации права граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и настоящим Федеральным законом (ст. 4), в том числе:

  • закрепление правовых дефиниций основных понятий, используемых в данном Федеральном законе (ст. 1);
  • установление инструментов и императивов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, государственного управления в этой сфере (ст. 2);
  • определение структуры и внутренней иерархии системы законодательства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 3); определение отношений, регулируемых этим Федеральным законом (ст. 4);
  • полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, инструменты государственного управления в этой сфере (ст. ст. 5, 6, 29–36 и др.);
  • права и обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
    (ст. ст. 8–11);
  • санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека — по различным позициям (ст. ст. 12–28);
  • санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия (ст. ст. 29–36 и др.);
  • государственное регулирование в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения: государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование, разработка санитарных правил, утверждение санитарных правил, особенности лицензирования отдельных видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека, обязательное подтверждение соответствия отдельных видов продукции, санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок, государственная регистрация веществ и продукции, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, социально-гигиенический мониторинг (ст. ст. 37–45);
  • организация и реализация федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ст. ст. 46–54);
  • ответственность за нарушение санитарного законодательства (ст. ст. 55, 56).

Порядкообразующие аттрактивные для описываемой сферы ключевые понятия получили в рассматриваемом федеральном законе следующие (в числе прочих) правовые дефиниции (ст. 1):

  • санитарно-эпидемиологическое благополучие населения — состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности;
  • санитарно-эпидемиологическая обстановка — состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время;
  • санитарно-эпидемиологические требования — обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний и которые устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами, а в отношении безопасности продукции и связанных с требованиями к продукции процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, применения (использования) и утилизации, которые устанавливаются документами, принятыми в соответствии с международными договорами Российской Федерации, и техническими регламентами;
  • санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия — организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Весь перечень дефиниций в указанной статье данного федерального закона много обширнее.

8.6. Основные проблемы законодательства РФ об охране здоровья граждан

Нет в мире государства с идеальными и выраженно-образцовыми состоянием и качествами законодательства о здравоохранении. Есть свои недостатки (дисфункции, дисбалансы, дефекты, в том числе пробелы) и у законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации. В их числе следует выделить (перечень далеко не исчерпывающий):

  • социальная незащищенность врачей и других медицинских работников; права врачей и других медицинских работников (прежде всего профессиональные права) закреплены и отражены сегодня в законодательстве Российской Федерации весьма фрагментарно и недостаточно системно, гарантированы и обеспечены совершенно неудовлетворительно [5];
  • права пациентов (на доступную, безопасную, высококачественную, высокотехнологическую медицинскую помощь и др.) закреплены и отражены сегодня в законодательстве Российской Федерации весьма фрагментарно и недостаточно системно, гарантированы и обеспечены совершенно неудовлетворительно;
  • парадигмальная и производная от нее правовая дефектность разведения понятий и отражаемых ими модальностей «медицинская помощь» и «медицинская услуга» в законодательстве Российской Федерации;
  • дефектность регулирования и обеспечения системы финансового (и страхового) обеспечения оказания медицинской помощи в Российской Федерации;
  • значительная пробельность и иная дефектность биоэтических императивов и пределов в законодательстве Российской Федерации (дозволение суррогатного материнства, неурегулированность запрета и ответственности за безосновательное навязывание искусственного прерывания беременности, дозволение свободного оборота фетальных материалов в «косметологических» и иных не связанных с оказанием научно обоснованной медицинской помощи целях, допущение «целительского» шарлатанства, многие иные проблемы);
  • низкая эффективность и частичная дефектность регулирования высшего медицинского образования;
  • функциональная гипертрофированность и чрезмерная размытость, неопределенность пределов компетенции главных государственных санитарных врачей и их заместителей, компетенции Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
  • правовые нормы о паллиативной медицинской помощи, претерпевшие в 2019 г. существенные положительные изменения, далеко не все недостатки и дефекты правового регулирования паллиативной помощи устранены этими изменениями, в частности, по-прежнему отсутствуют правовая дефиниция понятия «боль» и должные гарантии и механизмы реализации права на облегчение боли, не урегулирован должным образом правовой статус госпитального капеллана;
  • отсутствие правовых дефиниций понятий «врачебная ошибка», «дефект медицинской помощи», «дефект фармацевтического обеспечения» [7, 16] и многих других, отражающих недостатки оказания медицинской помощи, отсутствие правовых механизмов выявления, превенции и редуцирования этой проблемы;
  • дефектность нормативно закрепленной модели децентрализации государственного управления в сфере здравоохранения;
  • недостаточность законодательного признания роли и значения саморегулируемых профессиональных сообществ врачей, роли и значения саморегулирования в сфере здравоохранения (lex biomedica) [17];
  • недостаточность гарантированности и защищенности прав граждан и публичных интересов от ошибок, злоупотреблений и злонамеренных противоправных действий транснациональных фармацевтических корпораций.

Рекомендация: кардинальный и многоплановый пересмотр и существенная омологация законодательства Российской Федерации в сфере здравоохранения.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие акты составляют систему законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации, каковы соотношения между ними?

2. Что придаёт системности объёму нормативных правовых актов в сфере здравоохранения?

3. Под какие цели заточено нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения в Российской Федерации?

4. Каковы основные недостатки (дисфункции, дисбалансы, дефекты, в том числе пробелы) законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации?

Список литературы

  1. Бир С. Кибернетика и управление производством / пер. с англ. М.: Гос. изд. физ.-мат. литературы, 1963. 276 с.
  2. Теория управления. Терминология / отв. ред. Б.Г. Волик / АН СССР; Комитет научно-технической терминологии; Институт проблем управления. М.: Наука, 1988. 56 с.
  3. Понкин И.В. Теория государственного управления: учебник. М.: ИНФРА-М, 2020. 529 с.
  4. Понкина А.А. Права пациентов. Конституционно-правовое исследование. Saarbrücken: LAP Lambert Academic Publishing GmbH & Co. KG, 2012. 143 с.
  5. Понкин И.В., Понкина А.А. Права врачей. 3-е изд., дополн. и перераб. М.: ГЭОТАР-Медиа, 2020. 264 с.
  6. Понкин И.В., Понкина А.А. Правовое регулирование паллиативной медицинской помощи. М.: ГЭОТАР-Медиа, 2019. 176 с.
  7. Понкина А.А., Понкин И.В. Дефекты оказания медицинской помощи. М.: ГЭОТАР-Медиа, 2021. 312 с. DOI: 10.33029/9704-6501-1-DPM-2021-1-312.
  8. Улумбекова Г.Э. Здравоохранение России. Что надо делать. 2-е изд. М.: ГЭОТАР-Медиа, 2015. 704 с.
  9. Улумбекова Г.Э. Здравоохранение России. Что надо делать. Состояние и предложения: 2019–2024 гг. 3-е изд. М.: ГЭОТАР-Медиа, 2019. 416 с.
  10. Понкин И.В. Государственное управление и государственная политика в области здравоохранения: понятие и природа // Наркология. 2013. № 10. С. 12–15.
  11. Понкин И.В. Инструменты государственного управления и государственной политики в сфере здравоохранения // Наркология. 2013. № 12. С. 14–17.
  12. Соловьев А.А. Зарубежный опыт правового регулирования административных и судебных процедур, связанных с принудительным медицинским вмешательством: монография. М.: ИНФРА-М, 2020. 216 с.
  13. Соловьев А.А., Огнева К.О. Медицинская стерилизация в России и зарубежных странах: отдельные процессуальные аспекты / Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). М., 2020. 164 с.
  14. Соловьев А.А., Огнева К.О. Процессуальный порядок санкционирования медицинского вмешательства в отношении отдельных категорий лиц: российский и зарубежный опыт / Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). М., 2022. 166 с.
  15. Мохов А.А. и др. Медицинское право России / под ред. А.А. Мохова. М.: Проспект, 2021. 544 с.
  16. Понкин И.В., Понкина А.А. Фармацевтическое право. М.: ГЭОТАР-Медиа, 2017. 144 с.
  17. Понкин И.В., Понкина А.А. Понятие, природа и онтология lex biomedica // Акушерство, гинекология и репродукция. 2020. Т. 14. № 4. С. 515–522.
Автор: А.А. Понкина, И.В. Понкин